23 dicembre 2025
Fargliela pagare
La guerra della Russia ha trasformato l'Europa in una specie di banchiere bizzarro.
Da un lato, l'Ucraina si trova a fronteggiare costi di ricostruzione già conteggiati in centinaia di miliardi di dollari.
Dall'altro, circa 210 miliardi di euro di asset russi congelati, per lo più riserve delle banche centrali, giacciono parcheggiati in Europa, generando profitti consistenti per gli intermediari finanziari, mentre le città ucraine vengono ridotte in macerie.
I politici continuano a ripetere la cosa ovvia: usate i soldi.
Prendete quei beni russi congelati e investiteli direttamente nella ricostruzione dell'Ucraina.
Pagate reti elettriche, ospedali, ponti, scuole.
Ma ogni volta che Bruxelles si avvicina a questa mossa, avvocati e banchieri centrali sventolano un gigantesco campanello d'allarme: se ci limitiamo a confiscarli, potremmo perdere in tribunale, sui mercati o in entrambi i modi.
Questa è la scomoda verità: se l'UE vuole rimanere una potenza basata sulle regole e un serio nemico della Russia, non può semplicemente rompere il salvadanaio, prendere il denaro e andarsene, ma ha bisogno di una strategia che trasformi i soldi russi nella ricostruzione ucraina senza intaccare le proprie basi giuridiche.
L'unico modo credibile per farlo è un approccio a tre livelli:
- Inserire le grandi decisioni politiche nella politica estera e di sicurezza dell'UE.
- Spostare il meccanismo delle riparazioni in una coalizione più ampia in stile G7, che non sia solo nella UE.
- Mantenere l'attuazione dell'UE limitata, tecnica e progettata per sopravvivere alle sfide legislative dell'UE in Lussemburgo.
Sembra arido, in realtà è così che si trasformano le minacce legali della Russia in rumore di fondo.
E' necessario creare una trappola legale dietro il "confiscatelo e basta".
La maggior parte del dibattito pubblico ignora una distinzione fondamentale: al momento, l'UE e i suoi partner hanno immobilizzato i beni statali russi, non li hanno confiscati.
Immobilizzato significa che la Russia possiede ancora il denaro sulla carta, ma non può spostarlo, mentre confiscato significa che il proprietario perde completamente la proprietà.
Questa linea di condotta è importante, sia nel diritto internazionale che nel diritto della UE.
Dal lato dell'UE, la Corte di giustizia ha già reso la vita difficile a chiunque voglia trattare la Russia come una persona giuridicamente non-persona.
Nella sentenza del 2021 "Venezuela contro Consiglio", la Corte ha stabilito che un Paese terzo può essere trattato come una "persona giuridica" e può contestare le sanzioni che lo riguardano direttamente.
In parole povere: anche uno Stato autoritario sottoposto a sanzioni ha diritto di rivolgersi a un tribunale, se gli atti dell'UE lo colpiscono direttamente.
La Russia, la Banca Centrale Russa e imprese statali russe lo sanno e sono già attivi in questo senso.
Si applica già a oligarchi e aziende: decine di loro hanno intentato azioni legali in Lussemburgo per contestare sanzioni e altri provvedimenti.
A ciò si aggiunge l'immunità sovrana: le riserve delle banche centrali sono "normalmente" quasi intoccabili.
Gli studiosi sostengono che l'aggressione e le atrocità su vasta scala della Russia giustifichino contromisure che colpiscono persino i beni sovrani.
Tuttavia, non esiste un precedente globale inequivocabile per la confisca totale delle riserve di una potenza nucleare da parte di un blocco regionale.
Quindi, se l'UE tentasse un semplice "ci prendiamo tutto", correrebbe tre rischi contemporaneamente:
Rischio legale: una seria possibilità di sconfitta presso la Corte di Giustizia per motivi di proporzionalità, proprietà e diritti fondamentali.
Rischio finanziario: danno alla reputazione dell'area euro come luogo sicuro in cui detenere riserve, soprattutto per il Golfo Arabico, l'Asia e il Sud del Mondo.
Rischio di ritorsione: Belgio ed Euroclear sono già nel mirino, con i tribunali russi che stanno valutando sequestri reciproci di beni occidentali.
"Confiscateli e basta" sembra moralmente soddisfacente.
Tuttavia, è strategicamente stupido.
Se l'Europa vuole che, invece di riempire manuali di Diritto, i soldi russi costruiscano ponti, centrali e palazzi in Ucraina, allora deve smettere di fingere che i tribunali possano essere ignorati.
Confiscare o garantire?
Confronto tra il sequestro diretto delle riserve russe e l'utilizzo dei loro profitti e del valore delle garanzie per finanziare l'Ucraina, preservando al contempo la credibilità giuridica dell'UE.
Il lawfare è un campo di battaglia, non un ostacolo.
Prima che lo facesse la UE, la Russia ha già congelato,i beni occidentali in Russia, pubblici e privati.
Inoltre, la Russia minaccia di sequestrare le aziende europee, in alcuni casi ha già nazionalizzato impianti produttivi a capitale europeo le cui attività sono state interrotte allo scoppio delle ostilità e si fa beffe delle argomentazioni interne all'UE su ciò che è "legale" secondo le sue stesse norme.
L'Europa ha una scelta, può:
- Piegare o violare il proprio ordinamento giuridico per ottenere un accesso più rapido ai beni russi congelati,
oppure
- Trattare il lawfare come un altro fronte del conflitto e progettare un sistema coerente con il diritto dell'UE e il diritto internazionale, per poi lasciare che Mosca si scagli contro di esso in tribunale e farla perdere.
Questa seconda opzione richiede una certa architettura, che si presenta così:
Livello 1 - PESC (Politica estera e di sicurezza comune):
– la responsabilità della Russia, le riparazioni e lo status dei beni russi congelati devono essere inseriti nelle dichiarazioni più importanti della politica estera dell'UE, dove il controllo giurisdizionale è più ristretto e più deferente.
Livello 2 - Meccanismo di coalizione:
- costruire un meccanismo internazionale per le riparazioni e la ricostruzione con il G7 e altri partner, in modo che le decisioni effettive rientrino in un club politico più ampio, non solo all'interno del sistema UE.
Livello 3 - Sistema di trasferimento UE:
- utilizzare regolamenti attentamente redatti su profitti inattesi e norme sulle garanzie che canalizzino silenziosamente denaro verso l'Ucraina, sopravvivendo alla sorveglianza ai sensi del diritto UE.
La politica al vertice, un motore di riparazioni del G7+ al centro e un rigoroso diritto UE alla base, tutti insieme per far pagare la Russia senza violare l'ordinamento giuridico dell'UE: è una strategia a tre livelli.
Se fatto bene, il contenzioso smetterà di essere una minaccia per l'intera strategia e si trasformerà in una serie di schermaglie gestibili.
Iniziare dove la presa della Corte è più debole: la PESC, il pilastro della politica estera e di sicurezza dell'UE.
La Corte di Giustizia può ancora esaminare gli atti della PESC, ma tende a essere cauta e distaccata, soprattutto in materia di sicurezza e alta politica.
Una decisione del Consiglio in materia di PESC dovrebbe fare tre cose.
- Innanzitutto, dovrebbe affermare chiaramente che:
La Russia ha commesso una guerra di aggressione contro l'Ucraina e che, ai sensi della Carta delle Nazioni Unite e del diritto internazionale consuetudinario, è tenuta a risarcire integralmente i danni.
Questo non è facoltativo: è un dovere giuridico, non un atto di carità.
L'Assemblea Generale delle Nazioni Unite ha già adottato una risoluzione che riconosce la necessità di un meccanismo internazionale per il risarcimento dei danni all'Ucraina.
L'UE allineerebbe semplicemente la sua politica estera a tale linea.
La decisione sulla PESC dovrebbe dichiarare che, finché la Russia non pagherà i danni, gli Stati membri dell'UE dovranno:
- Mantenere l'immobilizzazione dei beni sovrani russi sotto la loro giurisdizione.
- Trattare i beni russi congelati, comprese le riserve delle banche centrali, come garanzia per futuri danni, non come bottino di guerra occasionale.
Sembra simbolico, ma è importante, perché ciò collega direttamente lo status giuridico delle riserve congelate al dovere della Russia di riparare i danni causati.
Rendere obbligatorio un meccanismo di risarcimento: la stessa legge sulla PESC dovrebbe autorizzare l'UE e i suoi Stati membri a contribuire alla creazione e all'adesione a un meccanismo internazionale di risarcimento e ricostruzione per l'Ucraina.
In altre parole: la decisione politica dell'Europa non è "noi, l'UE, gestiremo un sistema di risarcimento autonomo", ma "noi, insieme ai partner, contribuiremo a costruire un sistema a lungo termine basato su regole che garantisca il pagamento da parte della Russia".
Ancorare tutto ciò alla PESC significa che le sentenze più delicate, aggressione, risarcimento, sicurezza, contromisure, risiedono in un ambito in cui la Corte verifica l'evidente illegalità, non la saggezza politica.
Il diritto comunitario ordinario può quindi concentrarsi sull'ingegneria finanziaria.
Allontanare completamente il meccanismo principale di risarcimento dal sistema giuridico dell'UE.
È qui che il prestito del G7 e i relativi piani diventano utili.
I leader del G7 hanno già concordato un pacchetto di prestiti di circa 50 miliardi di dollari per l'Ucraina, garantito dai profitti derivanti dai beni sovrani russi congelati.
L'idea è semplice: utilizzare i proventi dei beni russi congelati per rimborsare un prestito di importo elevato ora, mentre il capitale rimane immobilizzato, finché la Russia non paga finalmente le riparazioni in qualche modo.
La Commissione Europea ha proposto un piano separato per mobilitare fino a circa 90 miliardi di euro per l'Ucraina, utilizzando un mix di prestiti e beni russi congelati come garanzia, per coprire la maggior parte del fabbisogno di bilancio di Kyiv fino al 2027.
Il dibattito è acceso, soprattutto in Belgio, ma la direzione è ovvia: sfruttare il denaro, non limitarsi a tenerlo.
Ora immaginate di trasformare questo mosaico in una struttura permanente: un Fondo Internazionale di Compensazione e Ricostruzione dell'Ucraina, chiamatelo IUCRF, creato tramite un trattato tra il G7, l'UE e altri stati interessati.
Questo fondo:
- Registrerebbe le richieste di risarcimento per i danni di guerra ucraini.
- Gestirebbe un fondo pluridecennale per la ricostruzione dell'Ucraina, utilizzando i beni sovrani russi immobilizzati in tre modi:
Come fonte continua di interessi e profitti inattesi.
Come garanzia per obbligazioni di ricostruzione a lungo termine.
Come garanzia da realizzare una volta che un futuro accordo formalizzerà gli obblighi di riparazione della Russia.
L'inquadramento giuridico si baserebbe su due pilastri:
- Responsabilità dello Stato per l'aggressione.
- Contromisure collettive da parte degli Stati lesi e interessati in risposta a una grave violazione del Diritto Internazionale.
Fondamentalmente, le decisioni dell'IUCRF sarebbero atti di un organismo internazionale, non atti dell'UE.
L'UE e i suoi Stati membri sarebbero grandi azionisti, ma non sarebbero soli.
Questo è importante per il diritto dell'UE: se la Russia fa causa in Lussemburgo, può contestare gli atti di esecuzione dell'UE, non la decisione fondamentale dell'IUCRF.
Una sentenza sfavorevole potrebbe costringere Bruxelles a cambiare il suo sistema di risarcimento, ma non farà saltare in aria l'intero sistema di risarcimento.
Questo è importante anche politicamente: un meccanismo di risarcimento trasparente, basato su trattati e sostenuto da più regioni, assomiglia molto meno a un'aggressione occidentale che a 27 parlamenti nazionali che improvvisano "al volo" leggi sulla confisca.
Con la PESC che gestisce la politica e la IUCRF che gestisce l'architettura, l'ultimo passo è rendere il sistema di risarcimento a livello UE il più possibile noioso e a prova di contenzioso.
Il Consiglio ha già fatto il primo passo in questo senso: gli atti giuridici adottati nel maggio 2024 garantiscono che i profitti netti inattesi realizzati dai depositari centrali di titoli dell'UE sui beni russi immobilizzati siano destinati a sostenere l'autodifesa, l'industria della difesa e la ricostruzione dell'Ucraina.
Questo approccio dovrebbe essere approfondito, una nuova regolamentazione dovrebbe:
- Definire un contributo inaspettato sui redditi straordinari derivanti da asset sovrani russi immobilizzati.
- Applicarlo in generale agli intermediari (come Euroclear) anziché indicare la Russia come obiettivo.
- Destinare le entrate ai contributi dell'UE all'IUCRF o a un analogo strumento ucraino.
Giuridicamente, il punto chiave è semplice: i destinatari sono operatori finanziari con sede nell'UE, non la Federazione Russa.
La Russia diventa un perdente indiretto, non il contribuente: questo rende più difficile al Cremlino sostenere di essere "direttamente e individualmente interessata" ai fini della legittimità.
Il passo più ambizioso è quello di trattare i beni russi congelati come garanzia per prestiti a lungo termine, anziché come una somma di denaro da spendere.
In questo caso, il modello emergente dei prestiti per riparazioni di guerra è il ponte: l'idea è di raccogliere ingenti somme ora, ad esempio tramite obbligazioni garantite dall'UE o prestiti del G7, e garantirle sul futuro flusso di profitti derivanti dagli asset russi congelati, oltre al capitale stesso una volta che la Russia avrà pagato le riparazioni di guerra.
Per fare ciò all'interno del diritto dell'UE, si dovrebbe combinare:
- Una decisione PESC in cui gli Stati membri concordino che le riserve russe immobilizzate possano fungere da garanzia per i prestiti per la ricostruzione erogati tramite l'IUCRF.
- Un regolamento tecnico che indichi ai depositari esattamente come gestire tali attività vincolate: cosa possono fare, cosa non possono fare e a quali condizioni sarebbero consentite eventuali modifiche.
Non si tratta di sceriffi dell'UE che sfondano la porta del caveau e tirano fuori i contanti a manate, ma sarebbe la UE che regola il proprio sistema finanziario in modo che i beni russi congelati siano legalmente riconosciuti come garanzia per i prestiti per la ricostruzione dell'Ucraina.
Infine, ogni atto dell'UE in questo ambito deve ostentare come un distintivo proporzionalità e reversibilità.
Ciò significa:
- Concentrarsi innanzitutto sul reddito e sui profitti inattesi, non sull'espropriazione immediata del capitale sovrano.
- Utilizzare garanzie e vincoli piuttosto che il trasferimento diretto della proprietà, almeno fino a un futuro accordo di pace o a cambiamenti nella giurisprudenza internazionale.
- Rigide clausole di revisione che collegano il programma agli sviluppi nei colloqui di pace, ai casi giudiziari internazionali e a qualsiasi futuro accordo Russia-Ucraina sulle riparazioni.
I tribunali si preoccupano molto se i giudici hanno preso in considerazione opzioni meno invasive e hanno definito chiari punti di revisione.
Se l'UE può dimostrare che l'utilizzo dei frutti dei beni russi congelati è la misura meno drastica e più efficace, le sue possibilità in Lussemburgo aumentano notevolmente.
In questa struttura a tre livelli, la Russia non perde l'accesso alla Corte di Giustizia, ma tale accesso diventa più limitato e meno drammatico.
Mosca può:
- Cercare di contestare le decisioni della PESC, dove il controllo della Corte è limitato e si concentra principalmente su evidenti errori giuridici.
- Attaccare la normativa sui prelievi straordinari, sostenendo di essere il vero obiettivo.
- Lamentarsi delle norme tecniche che disciplinano il modo in cui i depositari gestiscono le riserve russe vincolate.
Ciò che la Russia non può fare facilmente è usare i tribunali dell'UE per smantellare il meccanismo di risarcimento stesso, perché le decisioni fondamentali spettano all'IUCRF, non all'UE.
Anche se la Russia dovesse segnare qualche punto occasionale in Lussemburgo, il risultato probabile sarebbe qualche modifica alle norme dell'UE, non la demolizione dell'intera strategia.
E ogni volta che una misura attentamente elaborata supera una contestazione, l'Europa ottiene qualcosa che la Russia non può fingere: una sentenza pubblica e motivata che afferma, in effetti, che sì, questo modo di utilizzare i beni russi congelati per la ricostruzione dell'Ucraina è conforme allo stato di diritto.
Ci sono rischi reali, obiezioni e incognite rispetto al Sud del Mondo, dove il contagio russo infuria.
In caso di problemi, il Belgio, che ospita Euroclear e una grossa fetta di quei beni russi congelati, teme di ritrovarsi con un sacco di contenzioso.
Altri Stati membri temono che i detentori di riserve ritirino silenziosamente denaro dall'area dell'euro se ritengono che i loro depositi presso Euroclear possano diventare garanzia di qualcosa in futuro.
Molti di quei governi sospettano già che "ordine basato su regole" significhi "regole scritte a Washington e Bruxelles".
Se l'Occidente gestisce male il messaggio, un fondo di risarcimento potrebbe sembrare un club di ricchi che inventa una nuova dottrina di "accaparramento di beni per le nostre guerre, immunità per le vostre".
Queste preoccupazioni non sono banali, e sono esattamente il motivo per cui un IUCRF trasparente e basato sui trattati è più sicuro di una corsa sfrenata di leggi nazionali sulla confisca.
Un sistema visibile basato su regole con rendicontazione aperta, criteri chiari e un collegamento diretto alle risoluzioni ONU è qualcosa che gli altri stati possono almeno comprendere e prevedere.
Un accaparramento caotico delle riserve russe non lo è.
C'è anche un rischio morale nel non fare nulla.
Lasciare intatte le riserve russe a guadagnare interessi a Bruxelles, mentre il bilancio dell'Ucraina crolla e le infrastrutture marciscono, non è una vittoria per l'ordine basato sulle regole.
Questo diventerebbe la prova che l'ordine non può gestire la peggiore aggressione interstatale in Europa dal 1945.
Se l'Europa vuole rimanere una potenza legale, deve combattere come una potenza.
L'Europa non batterà la Russia comportandosi come la Russia e non garantirà il futuro dell'Ucraina dimostrando che il suo stesso ordinamento giuridico è un travestimento da togliere quando la guerra si fa seria.
L'alternativa è più difficile e più matura: utilizzare la PESC per affermare chiaramente che la Russia DEVE pagare i risarcimenti e che i suoi beni sovrani in Europa sono riservati a garanzia di tale debito.
Costruire un fondo per le riparazioni e la ricostruzione pari al G7+ che utilizzi i beni russi congelati come garanzia e fonte di reddito, ai sensi del diritto internazionale.
Concepire imposte straordinarie a livello UE e regole prudenziali che immettano silenziosamente denaro in tale fondo, pur sopravvivendo esattamente alle leggi UE che la Russia minaccia di invocare.
Se l'Europa ci riesce, il verdetto tra un decennio potrebbe essere di una semplicità disarmante: l'Ucraina avrà ricostruito le sue città con denaro proveniente dai beni russi congelati.
La Russia avrà protestato, intentato cause e reagito.
L'UE avrà mantenuto aperti i suoi tribunali, avrà mantenuto i nervi saldi e avrà vinto abbastanza battaglie legali da vincere quella strategica.
Questo è ciò che accade quando una potenza basata sulle regole prende sul serio sia le regole che la guerra.